從他人錯誤中學習如何建立有力的申請案以NYSDOT 案件為例

以下為美國移民局提供的案例，可供為1998年以前申請案待審或1998年之後申請時的參考。

本文致申請人紐約州交通部

主旨：移民申請案進度

EAC 96 063 51031

由審核委員撰寫

1998年8月7日

(1) 只擁有碩博士學位並不適用於申請國家利益豁免(NIW)移民，須以申請工作證的方式申請移民。

(2) 若申請人在美國某重要領域或美國正面臨的問題上努力但尚未有重大發現或解決方案，則不可視為符合美國國家利益作為國家利益豁免(NIW)的申請。

(3) 在某些特定領域缺乏合格的勞工，不論是何種職業別，都不可作為申請國家利益豁免(NIW)的原因。可以申請工作證移民的管道來解決缺乏勞工的問題。

討論：

這件由雇主申請的移民申請案已被佛蒙特州中心(Vermont)所拒絕，申請上訴後此案被駁回。

此案申請人依移民國籍法規第203(b)(2)條將其受益人界定為擁有碩博士學位的專業人士為其申請國家利益豁免。申請人希望依此將受益人聘為土木工程師。申請人主張如果受益人能免除申請工作證程序將有助於美國國家利益。但審核官員表示該受益人雖符合碩博士學位資格，但申請人並未建立足夠證據顯示該案符合美國國家利益。

203(b) 法案相關條文如下：

(2) 外籍人士需具有碩博士高階學位或具有傑出專業能力

(A) 符合資格的移民申請者需在科學、藝術、商業領域具有碩博士高階學位或具有傑出專業能力，且有助於美國國家經濟、文化、教育的利益發展，並且在美國有雇主尋找這種專業人才。

免除工作証要求–首席檢察官可視國家利益需要而免除(A)項第二個要求(在美國有雇主需要這樣的人才)。從文件上可看出申請人將受益人視為擁有高階文憑專業人才且擁有傑出能力(該受益人擁有愛荷華州立大學土木工程碩士)。但是否可視為擁有傑出能力是有疑問的，另外一個問題是申請人是否可證明若免除受益人的工作證申請是符合國家利益的。

不論是在法規或規章中都沒有明確定義「國家利益」，國會立法也未明確規範。委員會僅在向參議院報告時指出「在增加核准移民時會著重於有助於國家經濟利益的申請者」。

相關的輔助執行移民法案的報告則表明：(發表於1991年11月29日56 Fed.Reg.60897,60900)

本服務旨在讓審核盡量具有彈性，但申請者除了要符合基本標準還必需證明對未來國家利益有重大幫助(即證明有傑出能力)。外籍人士需証明不需雇主的工作證申請符合國家利益。每個案件將獨立審查其優勢，不會與其它案件比較。

在審查時有幾個考量的要素，第一其工作要能增加該領域的內在價值。本案件受益人在橋樑建設領域的努力、建設及維護橋樑的重要性明顯符合第一要項。但符合標準並非獲得國家利益豁免的保証，而且申請人不能因為該職業的重要性就認為可獲得核准。審查時是依個案作考量，而不是只要在該重要領域工作都能一視同仁獲得核准。

再來，申請案的利益必須是屬於國家層級。雖然此外籍人士的就業限制於某特定地理區域，也就是紐約的橋樑道路系統。良好的橋樑、州際公路維護及操作不僅符合紐約州的利益也有助於其它地區的交通。而且沒有證據顯示良好的紐約公路建設會危害到其它區域的利益。因此在第二項可視為符合國家利益。

最後一項是針對此外籍人士本身，他必須証明如果他透過工作証程序申請移民會危害到國家利益、以及如果這個工作讓美國本地公民來做會影響國家利益。工作証的目的就是在確保美國本地公民的工作機會進而保証國家的利益。因此如果外籍人士想要免除工作証的程序，就必須証明他因豁免所產生的利益遠遠大於透過工作証申請產生的國家利益。

不論是申請人是美國雇主或是外籍人士都必須証明該申請案產生的國家利益遠大於雇用本地相同資格勞工所生的國家利益。僅符合標準的外籍人士是不足以獲得批准，因為在申請工作証過程中可能可以找到很多相同資格的美國公民。因此申請案的外籍人士必須是具有真正傑出且大幅超越標準的專業人士。

如果單單因為無法找到合適的美國公民員工而申請國家利益豁免是無法獲得批准的，因為美國勞工部同意在申請工作証過程中可以明定最低學歷、經驗及特殊技能要求，所以透過此程序即可找尋合適的員工，不需透過申請國家利益豁免。

另外，條文中的「傑出能力」並非單純的國家利益要項之一，除了有傑出能力還需輔以「重大成就及重大貢獻」。法規條文對於擁有碩博士學位或是傑出人士這兩類沒有特別的偏好或差異化，不是說擁有碩博士學位的外籍人士可能比有傑出能力專業人士產生較低的國家利益。

而且此申請案中申請者主觀認為該外籍人士「未來」將產生很大的國家利益是不足以獲得核准。雖然國家利益豁免(NIW)主旨在增進未來的國家利益，但仍要基於該外籍人士過去的成就記錄並加以預期未來發展。此處指的「未來利益」不能是憑空推論，還是要有過去記錄為基礎。

此案的申請人是紐約州交通部(NYSDOT)，該部於1993年11月雇用了此案的受益人。受益人的直屬上司專案工程師安尼德西(Anil Desai)表示該部門是專業的工程單位主要負責橋樑安全檢修，而該受益人的專業是在水泥結構檢測與彎曲式橋樑設計。

另外，紐約州交通部首席工程師夏洛在1995年11月3日的信件指出紐約州百分之60的鋼筋結構橋樑可能無法承受地震而遭損害，因此有全面檢修的必要性，而該受益人在橋樑分析軟體上具有高度專業性適合擔任此工作。夏洛也提供了自從1884年以來紐約州經歷四次超越芮氏五級的地震數據資料及其它一些輔助性資料。

夏洛也指出「受益人的分析專業與設計可讓支撐樑柱省下百分之十到十五(相較於傳統式系統)，而目前國家缺乏這種彎曲式橋樑的專業人才。」另外，夏洛也提到百分之三十二的美國橋樑在某些程度上都有缺陷，尤其是戰後興建的多半已達使用壽命，國家需要專業工程師來進行分析檢驗，但目前相當缺乏此種人才。審核官員因此認為在此缺乏人才領域的受益人應該透過申請工作証模式來驗証是否真的找不到相關人才。

紐約公路局(FHWA)伯朗先生則作証表示公路局的工作是屬於國家層級範圍，將有助於為全美國提供更安全且節省成本的交通運輸。但伯朗先生完全沒有提到受益人的工作與成就，只單就公路局本身的成功建設案做表述。

除了以上論述還有許多其它的証人，他們的焦點都在於紐約州及美國的橋樑基礎建設有多重要。無庸置疑的是美國的橋樑不管是在經濟上、交通上、觀光上佔有非常重要的國家級地位。但是他們在受益人的專業推薦上都不夠充份使其獲得國家利益豁免(NIW)。本案的爭議並非「良好的橋樑檢修是否符合國家利益」，重點在於「該特定受益人與其它相同資格的美國公民相比是否在橋樑建設上扮演重要且不可或缺的角色」。

雖然安尼德西也指出受益人的專業適合該工作需求，而交通部的主管也表明該案受益人先前的經驗讓他決定在1993時加以雇用。愛荷華大學土木工程系主任也對該案受益人專業能力表達肯定。符合工作需求只能表示該外籍人士合格可透過工作証程序雇用，但不足以証明其傑出卓越能力。世界知名的印度橋樑專家表示該案受益人曾受過兩年嚴謹的弗雷西內系統訓練，另外交通部橋樑委員會主席也表示該案受益人曾參與過法國馬特拉公司的專利計畫。審核官員認為參與特殊訓練或專利計畫或許可以吸引雇主進行雇用，但不符點國家利益的標準，不能僅因參與受訓或計畫就視為有傑出能力。而「在美國是否有相同資格受過特訓縮人才」這種問題管轄權歸屬於勞工部，不適用國家利益豁免。

另外針對紐約交通部提出的目前許多機關正在進行公制與英制單位轉換，而該受益人正致力於此轉換工作。審核官員認為單位轉換有固定公式可循，且無論是何種單位都為目前業界所接受採用，加上外籍工程師多半熟知兩種轉換制度，所以雇主可以透過工作証申請程序對外公開招募適合的工程師加以訓練。

申請案中雖然提及專案節省了巨大的成本，但未說明這些成本節省是由於受益人的努力成果，或是提供其它沒有受益人參與的類似案件卻花費超高額成本的証據。報告僅提及那些原本的專案可能會花更多錢。

許多証詞提及迫切的需要工程師檢修美國橋樑，但未解釋為何不給予工作邀請及為何不透過工作証申請。

在這些証人的諸多証詞下顯示，由於短缺適合人才、需要特殊訓練人才等，再再顯示需要的是透過工作証程序，而非申請國家利益豁免。

紐約州交通部也指出在現有工作上繼續雇用不僅節省訓練成本也更有效率。審查委員會同意這樣的說法，不否認該受益人對交通部所作出的貢獻，但問題在於該受益人與其同儕工程師相比是否更具國家利益。審查官員也同意訓練新人還不如雇用有經驗的現有員工，但應該要透過工作証申請程序的驗証。而申請人並沒有指出若沒有通過國家利益豁免將遭受巨大損失。再者，根據經驗法則，通常十年以上的卓越經驗才有可能被視為「傑出卓越」。不過單就傑出卓越能力而言也非構成豁免工作証申請的要件。

根據以上論述及詳細審核案件文件後，雖然申請人表明受益人為具競爭性的工程師且對其雇主有良好貢獻，但仍無法視為可豁免工作証申請，也非符合國家利益案件。如法規條文所示，國會立法精神並非使每個符合資格的專業人士得到豁免。國會立法原意也非因單純職業類別給予國家利益豁免，因為符合資格的美國公民能作一樣的工作。在過去的案例中，國家利益豁免從未授予那些想要避免煩雜工作証程序的雇主或自行申請者。依本案送件資料來看並免除其工作証申請的要求不符國家利益。

由法案291 U.S.C. o136l來看，申請人須自負舉証能力。本案申請人無法提供足夠証據，因此裁定拒絕批准。此裁定是在公正無偏見狀態下核定，該申請人需透過勞工部申請工作証程序，重新提交移民申請案、証明文件及新案申請費。

此申請案結果：駁回。

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